Propositions pour une Convention d'objectifs et de gestion remettant l'humain et le droit au coeur de l'action des CAF

Les propositions qui suivent s’appuient sur l’analyse des dizaines de témoignages émanant d’allocataires en difficulté avec les CAF, de rapports et d’échanges avec les associations d’accompagnement des personnes en difficulté. Les témoignages recueillis montrent l’ampleur insoupçonnée des pratiques illégales, discriminatoires, et l’aggravation du mal-être social et des souffrances qui en résultent pour une part croissante de la population.

Ces pratiques ont été fortement aggravées par la dématérialisation du calcul des aides et l’automatisation des contrôles, génératrices d’une maltraitance institutionnelle envers les personnes vulnérables. Cela pose un problème non seulement juridique mais aussi éthique, car ce qui est en jeu c’est la dignité des personnes et le retour aux missions fondamentales de solidarité des CAF.

C’est pourquoi d’autres orientations sont impérativement nécessaires pour la prochaine convention d’objectifs. Celle-ci doit redonner la priorité à la solidarité et à la dignité des personnes, au contrat social qui fonde l’unité de la nation, à l’accès de tous à leurs droits et au dialogue. Il s’agit de remettre l’humain au cœur du fonctionnement des CAF, en retrouvant les logiques de confiance et de solidarité qui animent encore beaucoup d’agents.

Convention d’objectifs ?

La CNAF et les ministères concernés (Budget, Solidarités) négocient et signent tous les cinq ans une convention pour orienter la gestion des CAF. La dernière convention, 2017-2022, a vu une inflexion très forte, consacrant la priorité absolue à la baisse des coûts sur tous les domaines et une politique du chiffre (objectifs de fraudes par exemple) qui se répercute sur chaque CAF et sur chaque contrôleur.

La prochaine Convention d’objectifs et de gestion doit être signée en 2023.

Cinq propositions principales ressortent de ces réflexions

1. Donner priorité au conseil et à l’accompagnement sur le contrôle, à travers la réception physique des usagers et la relation humaine. Chacun a droit à un dialogue en direct avec des agents des CAF formés qualifiés et disponibles, en nombre suffisant, connaissant la réglementation. Ce rôle est distinct du rôle de d’accompagnement des travailleurs sociaux et des bénévoles ou des professionnels du secteur associatif, qui est complémentaire.

2. Sortir de l’illégalité des pratiques et des contrôles. Nous demandons la continuité du versement des prestations en cas de contrôle, le respect du « reste à vivre » et l’interdiction de toute suspension préventive des droits, la fin des pratiques de contrôle abusives ou discriminatoires. Le caractère intentionnel de la fraude doit être prouvé par la CAF pour qu’elle puisse être retenue. La CNAF doit devenir garante de la dignité des personnes et de la sollicitude de la nation envers les plus vulnérables.

3. Donner aux allocataires les moyens d’obtenir justice, en publiant les lettres réseaux et les instructions techniques, en donnant à chacun accès à ses données et aux calculs réalisés, sans délai et sans formalisme, et en mettant fin au profilage des allocataires par le datamining et les scores de risque ciblant les plus vulnérables.

4. Se réapproprier le numérique par la remise en place d’équipes stables au sein des CAF, animés par une éthique du service public,. Mettre fin au recours aux entreprises privées imposant des programmations informatiques opaques. Coconstruire les interfaces avec les gens et mettre en place une amélioration continue des programmes en s’appuyant sur toutes les parties en cause : Caisses départementales, agents, représentants des utilisateurs tirés au sort. Rendre effective l’interdiction des décisions automatiques par les machines.

5. Instaurer un pouvoir d’inspection clair et efficace de la CNAF vis-à-vis des CAF et rendre indépendant le médiateur national. Nous proposons également de placer une personne indépendante auprès de chaque Caisse pouvant intervenir gratuitement, sans formalisme et rapidement pour exercer un rôle de recours non juridictionnel. Des commissions départementales de contrôle et de conciliation, pourraient utilement remplacer les CRA inefficaces et faire remonter des « tickets » sur les dysfonctionnements observés, afin d’améliorer les programmes et de modifier les règlementations inadéquates ou discriminatoires.

Ces propositions visent à réaffirmer la nécessité d’une société solidaire de justice et de droit, où la solidarité entre tous conjugue entraide, prévoyance et coopération, d’une société inclusive où chacun a sa place. Dans cette perspective, il est nécessaire de concevoir un mix qui exclut le 100 % numérique et qui met les capacités nouvelles de traitement des  données au service de la relation humaine, tant dans les services publics que dans l’ensemble de la société.

La prochaine Convention d’objectifs et de gestion (COG) devrait inclure ces différents principes et consacrer un changement de  perspectives, en cessant de considérer les allocataires  comme des coûts ou des ennemis et en revenant à la mission première de solidarité et d’accès aux droits.

Les propositions de Changer de Cap dans le détail

Table des matières

Donner priorité au conseil pour remettre les CAF au service des allocataires

L’article L581-1 du Code de la sécurité sociale dispose que « les organismes débiteurs des prestations familiales et leur personnel sont au service des allocataires ». Ils sont tenus en particulier de d’assurer l’information des allocataires sur la nature et l’étendue de leurs droits et de leur prêter concours pour l’établissement des demandes dont la satisfaction leur incombe ».

Le conseil doit devenir prioritaire par rapport au contrôle, afin que chacun ait la possibilité d’un accès de proximité effectif à un conseil, considéré comme un droit, à un dialogue en direct avec des agents des CAF formés, qualifiés et disponibles, en nombre suffisant et connaissant la réglementation. Actuellement, les allocataires sont tenus de se substituer aux agents pour interpréter avec leurs faibles moyens une réglementation complexe, ce qui fait peser sur eux la responsabilité d’éventuelles erreurs.

Cela implique un plan d’embauche et de formation massif au sein des CAF, pour rendre possible la vérification systématique des calculs effectués numériquement par les services techniques. Les programmes informatiques doivent être accessibles et transparents pour donner aux agents la possibilité de connaître les calculs et pour régler manuellement les multiples situations particulières qui ne peuvent être correctement traitées par un logiciel de traitement de masse, lequel par nature ne prévoit que les situations les plus courantes.

Il est primordial de remettre en place des assistants sociaux au sein des caisses, quand celles-ci les ont supprimés, afin qu’ils informent, orientent et accompagnent les allocataires en difficulté, pour que ces derniers accèdent effectivement à leurs droits. Les assistants sociaux peuvent en outre exercer de l’intérieur, au besoin,un rôle de médiation avec les services techniques. Pour les cas complexes, il est proposé de mettre en place un agent référent, pouvant exercer une certaine continuité.

Pour rendre possible cet accompagnement de proximité, il est proposé d’ouvrir des antennes décentralisées par bassin de vie ou par quartier, disposant d’agents des CAF de niveau 2 qualifiés, formés à l’utilisation de ressources internet adéquates, à l’accueil et à la prise en compte de l’ensemble des problèmes de travail, logement, papiers, enfants, situation familiale, etc.

  • L’organisation actuelle des maisons France Services ne répond pas à ces besoins. Elles sont souvent réduites à une personne non formée et sans pouvoir, pouvant simplement servir de relais d’information à une dizaine de services publics. Souvent dépourvu d’une base arrière informatique et technique, cet agent ne peut que paraphraser les informations de base sans pouvoir les interpréter, encore moins régler les problèmes.
  • Ce rôle est distinct de celui des centres sociaux et des associations, qui remplissent une mission d’orientation des personnes par rapport à la complexité des procédures, d’appui pour les aider à connaître leurs droits et à se défendre le cas échéant. Les bénévoles et salariés, qui agissent en médiateurs et assurent une présence humaine irremplaçable, doivent voir leur rôle reconnu. Ils doivent avoir accès aux informations en ligne nécessaires pour cela et être associés aux concertations.
  • Ces lieux collectifs sont aussi des lieux où parler, agir et reprendre espoir avec d’autres à travers des actions communes. Là aussi, certaines CAF ont fortement réduit l’appui qu’elles accordaient à ces actions, laissant de nombreuses personnes isolées et seules avec leurs problèmes. Nous demandons le retour au financement par les CAF des actions collectives, porteuses de lien social et d’éducation populaire.

Pour une obligation légale d’accessibilité aux services publics

Pour ancrer des orientations dans les textes, aux services publics pour les utilisateurs réels, tels qu’ils sont, analogue à celle qu’a instaurée la loi Handicap de 2005, à la fois physique, numérique et relationnelle, notamment pour les personnes  qui ne peuvent pas accéder à des formes dématérialisées de services.

Cette proposition va dans le sens de l’arrêt du Conseil d’État du 3 juin 2022 (relatif aux services des préfectures), qui précise que le gouvernement ne peut pas imposer le recours exclusif à un service public en ligne, mais que deux garanties doivent être respectées : permettre l’accès normal au service public et garantir aux personnes l’exercice effectif de leurs droits.

Mettre fin à des pratiques illégales

La protection légale des allocataires existe, mais elle n'est pas appliquée

La circulaire DSS du 23 juin 2010, précisant les modalités de recouvrement des indus de prestations, attire l’attention des CAF sur « le pouvoir exorbitant du droit commun que représente la possibilité de recouvrer des indus par la force. Cela leur impose d’être particulièrement vigilantes sur le respect de la procédure de recouvrement Le respect des délais et des voies de recours constitue pour le débiteur des garanties procédurales essentielles ». Elles sont également tenues de tenir compte des situations de précarité, de proposer des plans personnalisés de remboursement et doivent parfois aller jusqu’à s’abstenir de réclamer un indu lors que cela met en danger la personne ou sa famille.

La loi du 12 avril 2000 indique que ces décisions doivent indiquer les voies et délais de recours ouverts à l’assuré, la possibilité de présenter des observations écrites ou orales avant toute récupération de l’indu et la possibilité de se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. Pour cela, il est nécessaire que l’allocataire sache avec précision quel comportement lui est exactement reproché, pour quelle prestation, sur la base de quel texte de loi pour pouvoir se défendre utilement.

Or les témoignages recueillis et les pratiques des associations montrent la généralisation à des millions d’allocataires de pratiques contraires à ces dispositions et contraires à la dignité des personnes.

Il n’y a pas de respect des dispositions concernant le « reste à vivre » alors même que celles-ci s’imposent  même en cas de fraude.

Les suspensions préventives de versements interviennent aujourd’hui très fréquemment dès le début des contrôles, sans information aux allocataires et sans notification. Elles s’appliquent parfois à toutes les aides, y compris celles qui ne sont pas concernées (par ex. suspension de l’AAH en cas de litige sur l’APL). Une loi de 2020 a rendu légal pour les CAF ce comportement immoral.

On constate le plus souvent une absence totale de notification. L’intéressé, remarquant l’absence de versements, s’échine à en connaître la cause. Dans le meilleur des cas, une notification générique, non personnalisée, non explicite, est établie à travers de simples rapprochements de données, réalisés par un algorithme. Elle parvient à l’allocataire souvent plusieurs mois après la rupture des versements.

Mettre fin aux suspensions préventives des versements en cas de contrôle, respecter le reste à vivre et la présomption d'innocence

Nous demandons la continuité du versement des prestations en cas de contrôle et la fin aux prélèvements de la totalité des ressources ne laissant pas aux allocataires un « reste à vivre » telles que le prévoit la loi. Les dispositions des retenues sur prestations devraient être alignées sur les dispositions légales des retenues sur rémunération (voir ici le barême).

Nous demandons que les CAF tiennent compte des situations de précarité, et s'abstiennent de réclamer un indu lorsque cela met en danger la personne ou sa famille, comme le demande la circulaire DSS du 23 juin 2010. En cas d'erreur de la CAF, aucun remboursement de trop-perçu ne doit être réclamé à un allocataire lorsque ses ressources sont inférieures au seuil de pauvreté, comme c'est le cas pour les prestations de vieillesse et d'invalidité (article L 355-3 du code de la sécurité sociale).

Une claire distinction doit être faite entre l'erreur et la fraude, qui doit avoir un caractère intentionnel. Le droit à l'erreur, rendu effectif par la loi ESSOC, doit se traduire par une possibilité de rectification de ses déclarations passées, avec un retour de 3 ans en arrière, de même durée que le délai de forclusion, ce qui entraîne un re-calcul des droits et non une déclaration de fraude. La CNAF doit améliorer son vocabulaire.

Des instructions claires doivent être données par la CNAF pour s'aligner sur les définitions fiscales et légales, et distinguer l'erreur et les difficultés d'interprétation ou de compréhension des textes de l’intention frauduleuse, qui doit devenir explicitement un élément constitutif de la fraude sans laquelle aucune pénalité ne peut être infligée (art L 114-7 Code de la sécurité sociale). Il faut donc inverser la charge de la preuve, avec l'obligation pour les CAF de démontrer la fraude par d’autres moyens que la seule parole du contrôleur.

Les contrôles doivent être menés à charge et à décharge, c'est-à-dire respecter le principe du contradictoire et la présomption d’innocence. Les motifs, la nature, les modalités de calcul et le montant des sommes réclamées doivent être précisés par écrit, de même que la date des versements, les délais de réponse aux observations, les voies et les délais de recours. L'intéressé doit pouvoir formuler des observations avant toute décision. Ces éléments doivent être rappelés dans la notification après réponse sous peine de nullité.

L’effacement des données de l’espace personnel de l'allocataire, alors que celui-ci en a besoin pour construire sa défense, doit être un motif d'annulation de la procédure de recouvrement, et non une obligation de recours à la CADA, que la plupart des allocataires méconnaissent, dont les délais de traitement sont supérieurs aux délais de recours.

Un coup d'arrêt doit être mis aux pratiques de contrôle abusives qui se sont développées : l’habitat partagé pour raisons financières ne peut être assimilé à un concubinage, les visites inopinées doivent être limitées aux cas où cela est nécessaire, et dans ce cas l’absence de l’allocataire (parfaitement légale) ne peut être assimilée à un refus de contrôle, etc. Les messages anxiogènes d’intimidation ou de menaces doivent faire place à des messages de confiance et d’incitation. Tout cela peut progresser avec la mise en place d'une inspection et d'instructions claires de la CNAF.

Les programmes informatiques doivent être modifiés afin de mettre fin au déclenchement systématique et automatique de contrôles en fonction des discontinuités même minimes de revenus, des changements de situations ou même d’erreurs de la CAF. Ces contrôles ciblent particulièrement les allocataires en situation précaire, considérés comme « à risque », et sont parfois répétés à brefs intervalles (ex. d’une femme handicapée qui a subi 5 contrôles en 15 mois, avec suspension préventive de l’AAH pour chaque contrôle, suivi de rappel 3 à 6 mois après). La répétition des contrôles constitue une véritable maltraitance et un harcèlement des plus vulnérables, responsable de nombreux basculements dans la détresse psychique ou la grande pauvreté.

La politique du chiffre instaurée par la dernière COG, qui oblige les contrôleurs à constater toujours plus de fraudes, doit être abandonnée.

Ces errements sont contraires aux droits fondamentaux et au Pacte des droits civils et politiques de l’ONU, comme le souligne le rapport du cabinet d’avocats DBKM à la Commission des droits de l’Homme de l’ONU. Mais elles sont également contraires à l’éthique et aux principes fondateurs de solidarité de la sécurité social,et sont très graves au regard des conséquences dramatiques pour les familles, qui se retrouvent souvent sans ressources et dans l’impossibilité d’assurer leur loyer, l’éducation des enfants et parfois leurs repas.

Les conseils d’administration des CAF ne peuvent pas se sentir irresponsables de ces situations. En effet il ne s’agit pas de faits isolés, mais de dérives systémiques, institutionnelles, résultant des décisions du pouvoir politique, des orientations de la précédente COG et des décisions de la direction générale de la CNAF. Elles sont aggravées par la surenchère de certaines CAF départementales et le comportement de certains contrôleurs pratiquant l’intimidation à l’instar des enquêteurs policiers.

Permettre aux allocataires d'obtenir justice en sortant du secret des règles et d'une logique de suspicion

D'abord un changement d'état d'esprit et l'arrêt des pratiques procédurières

Dans la pratique, il est très difficile pour un allocataire mis en cause d’obtenir justice. Il se heurte à de nombreux obstacles parfois insurmontables : la méconnaissance de ses droits, la complexité et l’opacité de réglementations parfois non publiées, l’absence de notifications écrites, parfois l’effacement des données de l’espace personnel, qui empêchent la construction d’une défense, la complexité des procédures.

Nous demandons d’abord un changement d’état d’esprit des contrôleurs et des services contentieux de certaines CAF c’est-à-dire la prise en compte de la bonne foi de la grande majorité des allocataires faisant l’objet d’une procédure, et l’application effective par la CAF des directives de la tutelle, qui enjoint de tenir compte des situations de précarité.

Cela suppose le recadrage des abus de droit de certains contrôles, contraires au serment des contrôleurs, telles que des méthodes policières, intimidations, contrôles exclusivement à charge, etc.

La circulaire DSS du 23 juin 2010 recommande de « ne pas faire appel à un huissier pour les personnes en situation de grande précarité bénéficiaires des minima sociaux », et « d’examiner la capacité financière du débiteur et lui proposer, le cas échéant, un échéancier de paiement, l’informer, en cas de précarité, de la possibilité de solliciter une remise de dette ». Au lieu de ça, les services contentieux de certaines CAF multiplient les obstacles à la justice et les manoeuvres de procédure.

Quelques exemples :versement d’un rappel 3 jours avant l’audience avec pression pour que les personnes se désistent, sans pour autant rétablir les droits, annonce à l’audience d’un nouveau contrôle justifiant un report, etc. (voir ici les témoignages). De plus, devant le juge, il est rare que les CAF étayent leurs assertions par des preuves réelles et tangibles (courriers recommandés…). La parole du contrôleur assermenté prévaut sur celle du justiciable, qui souvent ne dispose pas des moyens d’étayer ses dires du fait de l’absence de notification des décisions. L’égalité des armes exige un renoncement à ces  artifices de procédures. L’objectif des CAF ne doit plus être de gagner, mais d’établir la vérité en respectant  les allocataires.

Publier les circulaires internes

Avec l’empilement des lois, des décisions internes et de logiciels parfois défaillants, les allocataires et les agents sont pris dans un maquis de procédures entrecroisées. Les algorithmes prennent en compte les situations les plus courantes mais ignorent les multiples situations particulières qui ne peuvent être correctement traitées par un logiciel de traitement de masse et ignorent les contradictions entre les règlements, du fait d’un traitement cloisonné des procédures. Il en découle pour des millions de gens une situation kafkaïenne à laquelle les CAF n’ont pas jusqu’ici réagi.

Les lettres réseaux et les instructions techniques doivent être publiques, accessibles à tous et rappelées dans la notification des décisions aux allocataires. Nous demandons leur publication sur un site dédié, au nom de la transparence et du droit d’information des allocataires. Soi-disant non opposables, elles sont assimilables à des circulaires car elles sont porteuses d’obligations impératives pour les citoyens, qui doivent pouvoir les connaître pour s’y conformer. Les circulaires « sont des textes qui permettent aux autorités administratives d’informer leurs services (voir https://www.vie-publique.fr/fiches/20265-quest-ce-quune-circulaire). Toute circulaire dotée de dispositions impératives est attaquable lors de sa parution, et doit être publiée sur un site  internet dédié ».

Fournir les données et le traitement algorithmique affectant chaque personne

Tout citoyen a le droit de connaître les données qu’un organisme détient sur lui, dans un format compréhensible, ainsi que les profilages, décisions automatisées, destinataire de ces données, etc. et le droit de rectifier ou d’effacer ses données, comme le rappelle la CNIL.

Nous demandons que chaque CAF fournisse automatiquement aux allocataires concernés par un indu, un rappel ou un accusé de fraude l’ensemble des données personnelles utilisées et le traitement qui en a été fait, calculs compris, dans le respect le Code des relations entre le public et l’administration.

Il est actuellement très difficile pour les allocataires d’accéder à leurs données personnelles, aux rapports les concernant, etc. Nous demandons la fourniture de ces informations sous 15 jours, c’est-à-dire dans un délai compatible avec les délais de recours, Cela suppose une simplification drastique du parcours du combattant administratif actuel (demande au directeur de CAF puis attente de deux mois et recours à la CADA).

Mettre fin au profilage des allocataires et au datamining tourné vers la détection des fraudes

Un gigantesque fichier a été constitué, regroupant pas moins de 1000 données par allocataire pour 13 millions de foyers représentant 30 millions de personnes, c’est-à-dire près d’un Français sur deux. La connaissance des éléments du revenu peut se justifier pour donner priorité à l’accès aux droits et distribuer des prestations complexes mais vitales pour les plus démunis.

Mais cette accumulation de données n’est pas utilisée aujourd’hui pour garantir l’accès aux droits. Elle sert au contraire à profiler les allocataires et leur attribuer un « score de risques », afin de cibler les contrôles à travers la collecte et l’exploitation des données (datamining). Les personnes en situation de précarité subissent la majeure partie de ces contrôles, notamment les femmes seules avec enfants, les chômeurs, les handicapés, certaines professions aux revenus fluctuants, les allocataires nés à l’étranger.. Les statistiques de « fraude » font alors apparaître une surreprésentation des personnes vulnérables ou en situation de précarité. La suspicion est auto-entretenue. Cette hypertrophie des contrôles est d’abord un mot d’ordre politique qui ne repose pas sur une réalité (0,26 % de fraudes aux cotisations sociales), au point que le coût des contrôles est peut-être supérieur au montant des fraudes constatées.

Nous demandons l’abandon de ces scores de risques et la limitation des collectes de données à ce qui est strictement nécessaire pour l’établissement des droits, en soumettant cet exercice au contrôle contradictoire des acteurs, la fin des contrôles ciblés par les algorithmes.

Donner aux allocataires les moyens d'obtenir justice

La plupart des allocataires n’ont pas les moyens faire appel à un avocat spécialisé. L’aide juridictionnelle existe, mais il faut au mieux 3 ou 4 mois pour l’obtenir. La personne doit démontrer qu’elle ne dispose pas d’une assurance « assistance juridique » et qu’elle a moins de 10 000 euros de revenu annuel. Ces obstacles franchis, il est compliqué de trouver un avocat spécialisé, notamment pour les contentieux qui relèvent du Pôle social du tribunal judiciaire où se concentrent la majorité des contentieux sociaux.

Nous demandons, en cas de transformation avérée d’une erreur de la Caisse en fraude de l’allocataire, l’application de lourdes condamnations dissuasives se rapportant au caractère abusif de la procédure et pas seulement au préjudice individuel subi par le plaignant, comme cela est pratiqué à l’encontre des employeurs en matière de droit du travail. La loi doit être modifiée dans ce sens.

Les tribunaux judiciaires et administratifs, surchargés, expédient beaucoup de dossiers à la va-vite, dans le cadre de procédures orales, car la réglementation est très complexe pour des montants souvent modérés par rapport à ceux d’autres affaires. Une évaluation de ces difficultés serait nécessaire pour évaluer les dysfonctionnements des tribunaux administratifs et des pôles sociaux des tribunaux judiciaires, afin de réfléchir à la possibilité d’une réforme du système. Mais il faudrait d’abord donner à la justice des moyens suffisants pour fonctionner.

Se réapproprier le numérique, dans un esprit de service public

Mettre fin aux errements du recours systématique aux prestataires privés

On constate à travers les témoignages que les mêmes erreurs se répètent à l’infini. Les CAF mettent en avant les incompréhensions des allocataires, mais la majeure partie des difficultés vient de l’absence de prise en compte des situations réelles, liée au recours systématique à des prestataires privés

Ce n’est pas le principe de la dématérialisation des tâches répétitives qui est en cause au service d’objectifs de solidarité. Celle-ci pourrait se traduire par une meilleure qualité des services, à condition d’affecter une partie des forces de travail à l’accueil et à l’accès normal de chacun au service public et à ses droits, comme vient de l’enjoindre le Conseil d’État.

Or les prestataires privés  viennent appliquer des recettes standard, guidés par un managérialisme financier. Les conséquences sociales, matérielles et éthiques des dispositifs mis en place sont considérées comme des « dégâts collatéraux » inévitables pour atteindre l’objectif principal de réduction des coûts. Ils utilisent des logiciels propriétaires, réinterprètent le droit en le simplifiant pour qu’il s’adapte aux programmes. Ils sont payés à prix d’or et disparaissent ensuite, invoquant parfois la propriété intellectuelle et/ou le secret commercial pour ne pas donner les clés du dispositif. Les agents des CAF ne peuvent plus savoir pourquoi la décision qu’ils sont chargées d’appliquer à été prise. Ceci résulte de l’injonction gouvernementale de « tout automatiser », celle-ci étant considérée comme source d’efficacité et de simplification. Mais après 10 ans de dématérialisation, c’est bien la complexification qui est au rendez-vous.

Pour reconstruire un dispositif, il faut conjuguer de la continuité, une éthique du service au public, une attention particulière aux plus démunis face au numérique. Ce travail continu de dialogue ne peut être piloté et réalisé dans la durée qu’en interne, par des équipes stables, qui ont la mémoire et le désintéressement nécessaires. C’est ce que fait déjà la MSA, via l’IMSA, qui réalise en interne la conception des programmes informatiques, les teste sur le terrain avec des utilisateurs réels, associe les parties prenantes.

Abolir les décisions automatiques illégales

Les décisions automatiques illégales (absence de notification, suspensions de droits, non-respect du reste à vivre, etc.) signalées plus haut résultent des instructions données aux logiciels. Les directives de la tutelle et la précédente convention d’objectifs et de gestion ont encouragé ces pratiques au lieu de les interdire. Rappelons que les donneurs d’ordre sont pénalement responsables des illégalités commises par les ordinateurs.

Nous demandons l’application des dispositions légales d’interdiction des décisions automatiques, ce qui implique la vérification systématique des calculs d’indus par des personnes qualifiées, avec la possibilité de faire enregistrer par la machine les modifications au calcul initial.

Coconstruire et co-améliorer l'environnement numérique avec ceux qui l'utilisent

Les interfaces ne peuvent pas être conçus pour des utilisateurs modélisés. Elles doivent s’adapter aux utilisateurs réels, et en particulier à ceux qui ont le plus de difficultés. La capacité à se saisir du langage administratif. Les équipements, l’accès à Internet et la maîtrise informatique sont également très hétérogènes.

Les cahiers des charges d’une application doivent prévoir et vérifier en permanence leur universalité, à la fois vis-à-vis des équipements et des publics, et prévoir un traitement manuel en routine par des agents de contact, disponibles et formés pour traiter sans délai les très nombreux cas particuliers.

Les questionnaires, le langage utilisé et les explications doivent être coconstruits avec les gens qui les utilisent, comme cela a été expérimenté avec succès par ATD Quart Monde avec La Poste. Cela n’est pas possible avec les prix de journée des prestataires privés, mais peut être réalisé par les équipe des CAF et les associations.

Une amélioration continue et partagée des applications doit être organisée. Il est proposé de mettre en place une traçabilité des incidents, vus du côté des allocataires, à travers des« tickets », émis chaque fois qu’un incident apparaît. Les tickets sont analysés pour savoir ce qui s’est passé et compilés. On ne ferme le ticket que quand le problème est résolu et on évalue en permanence les milliers de tickets qui seront émis.

L’évolution des applications et des pratiques ne peut relever des seuls services informatiques (mal placés pour soulever les problèmes qu’ils sont chargés de résoudre), mais doit être co-construite avec toutes les parties prenantes : services des Caisses, agents, représentants des utilisateurs tirés au sort de façon « agile » et continue. Elles peuvent concerner un dysfonctionnement du système, une imperfection dans un règlement ou d’une instruction technique ou une inadaptation de l’interface avec certains utilisateurs réels.

Instaurer un pouvoir d'inspection, développer la médiation et mettre en place un recours de proximité

Rappelons que seule la CNAF est un établissement public, les CAF sont des organismes de droit privé exerçant une mission de service public, autonomes. Le Code de la sécurité sociale prévoit des contrôles de la CNAF, mais ceux-ci portent davantage sur la dimension comptable et technique que sur le respect de la dignité des personnes et les modes de faire, et l’IGAS n’intervient qu’en cas de graves difficultés. Au vu des errements actuels, il est nécessaire d’aller plus loin et de mettre en place une régulation par une CNAF redonnant la priorité à la solidarité, au dialogue et à la confiance.

Nos propositions sont les suivantes : 

  • Instaurer un pouvoir d’inspection clair et efficace des pratiques réelles des CAF, au regard de la nécessité d’une approche individualisée, respectueuse de la dignité des personnes et des besoins sociaux. La CNAF doit être dotée pour cela d’un pouvoir efficace et clair dans son étendue, dans le cadre d’une nouvelle convention d’objectifs donnant priorité à l’accès aux droits.
  • Rendre indépendant le médiateur national. Celui-ci serait chargé de veiller au respect du droit et à la légalité des instructions publiques et internes de la CNAF. La mise en place de médiateurs nommés par leur hiérarchie ne permet pas d’atteindre les objectifs espérés et s’apparente plutôt à l’inspection générale de la police nationale, dont on connaît les biais
  • Placer une personne indépendante auprès de chaque caisse (magistrat honoraire, ancien élu local, etc.) pouvant intervenir gratuitement, sans formalisme et rapidement pour exercer un rôle de recours non juridictionnel. Son indépendance est primordiale car les CRA (commissions de recours amiable), émanant du conseil d’administration des caisses, sont amenées inévitablement à donner raison à la caisse dont elles sont l’émanation. Cette personne doit être accessible par téléphone pour des allocataires non accompagnés, éloignés des procédures administratives ou/et du numérique.
  • Elle pourrait en particulier intervenir en urgence pour les cas mettant en danger l’intégrité des familles, le maintien dans le logement, la vie autonome en situation de handicap, notamment en matière de non-respect du reste à vivre, de suspensions préventives, d’erreurs manifestes de la CAF.
  • Mettre en place des commissions de contrôle et de conciliation par CAF où siègent les partenaires sociaux, des associations accompagnantes et des allocataires tirés au sort parmi les volontaires. Elles seraient chargées d’écouter les allocataires et de proposer une conciliation sur les décisions individuelles et pourraient faire remonter des « tickets » sur les dysfonctionnements observés.

Ces possibilités de médiation ne doivent pas non plus être une étape obligatoire supplémentaire dans la procédure de recours. Elles doivent être mises en œuvre à brève échéance, face à des situations personnelles qui sont souvent des situations d’urgence. Les réponses attendues s’apparentent à celle d’un recours en référé dans la proximité.

Question en débat : l'attribution automatique des aides, sous quelles conditions ?

Alors que les médias commencent à évoquer les problèmes que nous avons essayé de soulever, le gouvernement relance l’idée d’un versement automatique des aides. Il est difficile de développer une analyse complète sur ce projet dont on ne connaît que très peu le contenu. Celui-ci peut, selon ses modalités de mise en œuvre, apporter une solution pour sortir de l’imbroglio des contrôles sur des bases déclaratives et permettre à chacun d’accéder à ses droits, ou bien au contraire constituer une accentuation encore plus brutale de la maltraitance numérique envers les personnes vulnérables. C’est pourquoi nous énonçons ci-dessous un certain nombre de conditions qui nous paraissent devoir être remplies au regard des objectifs annoncés.

Un accroissement du budget de la solidarité.

Cette opération n’a une portée réelle que si le gouvernement est prêt à accroître les dépenses de solidarité. En effet, avec un taux de non recours de l’ordre de 30 % pour l’ensemble des principales aides, leur généralisation devrait se traduire par un accroissement du volume des prestations de l’ordre d’une dizaine de milliards. Cela constitue un choix budgétaire majeur, incertain à l’horizon de 3 ans, d’autant que des responsables envisageraient de mener cette opération à budget constant. Si le gouvernement confirme sa volonté d’imposer un temps de travail quasi-gratuit aux bénéficiaires du RSA, accusés par une partie du patronat et des forces politiques de vouloir profiter de leur situation, on risque de compenser la suppression du non-recours pour les «bons pauvres » par l’élimination des « mauvais pauvres ».

Confidentialité, encadrement et transparence des données collectées

Le gouvernement souhaite permettre la récupération des données permettant le calcul des prestations auprès des employeurs et des administrations. Cela n’est concevable que si ces données sont gérées en interne et par des agents assermentés, en excluant Le traitement des informations également être limité strictement que leur exploitation soit confiée à des entreprises privées susceptibles de les revendre.

aux données nécessaires au calcul des droits, à l’exclusion de la collecte de centaines de données et du datamining pratiqué aujourd’hui. Les données ne doivent pas être conservées au-delà de la période nécessaire au calcul des droits.

Possibilité de rectification, contrôle a posteriori comme en matière fiscale

Les allocataires doivent avoir une possibilité de rectification des estimations faites par la CAF, en disposant en permanence d’un accès aux données utilisées pour les calculs, et les contrôles doivent être réalisés a posteriori. Sinon on ne change pas grand-chose par rapport aux errements actuels (comme pour l’impôt sur le revenu).

La priorité au conseil à l’accompagnement sur le contrôle

L’attribution automatique des aides ne saurait être synonyme de numérisation intégrale. Il est essentiel de développer en même temps l’accueil et la médiation au sein des CAF, pour que les allocataires aient accès à des interlocuteurs disponibles, comme évoqué plus haut.

Une définition unique des ressources

Actuellement, il existe plusieurs définitions des ressources selon les aides. Il est indispensable d’adopter une même définition. Il est nécessaire de s’appuyer sur la définition fiscale des ressources et de modifier par la loi la définition maximaliste du RSA, qui inclut les aides ponctuelles de survie et tous les mouvements sur le compte bancaire.

L’individualisation des aides

le gouvernement a décidé d’individualiser l’AAH, afin de ne plus faire dépendre celle-ci des ressources du conjoint. Il est essentiel d’étendre cette disposition à l’ensemble des aides, afin de dépasser de multiples situations de dépendance et rendre inutile de très nombreux contrôles intrusifs liés à la situation affective ou matrimoniale (15 % des contrôles).

La nécessité d'agir dès maintenant, dans le cadre de la prochaine Convention d'objectifs et de gestion

D’après les annonces qui ont été faites, cette réforme ne sera expérimentée que sur une dizaine de territoires locaux et durant trois ans. Elle ne pourra vraisemblablement pas être mise en œuvre dans les cinq ans. Aussi, la perspective de cette réforme ne peut en aucune manière justifier le statu quo par rapport à tous les problèmes existants, et les propositions qui en découlent restent d’une brûlante actualité.

Il est donc nécessaire de mettre en oeuvre d’autres orientations pour la prochaine convention d’objectifs sans attendre les résultats de l’expérimentation de cette réforme qui pourrait de prime abord apporter un mieux, mais à certaines conditions, si elle donne priorité à l’accès aux droits et à la relation humaine sur le contrôle, dans un objectif de solidarité et de dignité des personnes.