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Cinq exigences pour une Convention d'objectifs et de gestion responsable

5. Contester le refus de la solidarité sous-jacent à l'objectif de baisse des prestations sociales et en évaluer les effets

Analyses et propositions

Un refus de la solidarité inscrit dans les objectifs budgétaires

La diminution des prélèvements obligatoires (impôts et cotisations sociales) en pourcentage du PIB est un objectif constant des gouvernements successifs et de l’Union européenne depuis plusieurs décennies. Les néolibéraux ont fait passer l’idée que des dépenses publiques constituent un coût qu’il faut diminuer, pour les remplacer par des activités privées. C’est l’un des objectifs du traité de Maastricht.

Le terme péjoratif « prélèvements obligatoires » est utilisé pour présenter les actions d’intérêt général (investissements, éducation, santé, logement, protection sociale) comme des dépenses inutiles, des coûts qu’il faudrait réduire, en passant sous silence la nécessité de l’action collective nécessaire pour aller vers plus de solidarité, de justice sociale et de responsabilité écologique, en les finançant par l’impôt et par la protection sociale.

Cette volonté de réduire les prélèvements obligatoires est l’une des racines de l’action du président de la République en matière sociale. Il constitue le fondement réel du report de l’âge de la retraite, de la diminution des dépenses de santé et du recul des prestations sociales. En effet, la baisse des prélèvements obligatoires repose en grande partie sur un recul de la solidarité dans ces  trois domaines, qui représentent ensemble environ 35 % du PIB. Cet objectif traduit le refus de la solidarité par les classes possédantes et leur irresponsabilité par rapport aux catastrophes sociales majeures qui en résultent .

Les engagements pris par la France à travers la programmation pluriannuelle (sous le nom trompeur de « Programme de stabilité », correspondant à la dénomination européenne de « semestre européen ») découlent de cet objectif. Le « programme de stabilité », déjà transmis à Bruxelles (sans vote du Parlement) engage la France à diminuer de 1% par an les dépenses publiques par rapport à la croissance et à revenir à un déficit des finances publiques à hauteur de 3 % du PIB.

C’est un recul considérable de la solidarité qui est décidé à bas bruit sous couvert d’un affichage de « stabilité » et « d’équilibre des comptes ».

Des perspectives d'évolution négatives pour les prestations sociales des CAF

Les CAF gèrent 3 budgets : celui de la branche famille de la Sécurité sociale (les allocations familiales), les prestations sociales de solidarité relevant du budget de l’État (AAH, prime d’activité et APL), celle des Départements (RSA, PCH). Les prestations de la branche famille comme la Paje (prestation d’accueil du jeune enfant posent peu de problèmes. Les problèmes se concentrent sur les allocations de solidarité sous condition de revenus ou de situation familiale qui font l’objet de contrôles renforcés et d’une maltraitance institutionnelle. On peut se demander si l’adjonction de ce rôle de redistribution n’a pas détourné les CAF de leur mission initiale et changé leur image, les transformant en exécuteurs d’une politique de « contrôle les des assistés » alors que leur mission initiale était d’être au service des allocataires.

Toutes les prestations des CAF sont touchées dans des proportions comparables par le « Programme de stabilité ». Celui-ci s’applique en effet tant au budget de l’État qu’à celui des collectivités et à la protection sociale.

Le retour de l’inflation constitue un fait nouveau dont le gouvernement va sans doute se servir en différant la nécessaire actualisation des montants initiaux et en sous-estimant le taux d’inflation. C’est ce qu’il a commencé à faire en chiffrant celle-ci à 4,7% dans le PLF-SS alors qu’elle se situait au mois d’août à 6,2 % sur un an.

Dans ce contexte de tension, le ministère de l’Economie et des Finances a une nouvelle fois intégré dans ses prévisions budgétaires la persistance du non recours pour les cinq ans qui viennent. Comme nous l’avons dit, la multiplication des contrôles tatillons et la maltraitance institutionnelle contribuent à rester dans le cadre de ses prévisions, car elle permet de limiter le volume des prestations.

Des marges de manœuvre pour une autre COG

Le budget de la branche famille est structurellement excédentaire, car les allocations familiales décroissent tendanciellement. Cet excédent a été de 2,9 milliards en 2021, devrait être de 2,6 milliards en 2022 et de 4,2 milliards en 2023. De ce fait, la loi de finances a mis à la charge des CAF 2,9 milliards (correspondant à une part du congé maternité postnatal). Mais il reste un excédent prévisionnel de 1,3 milliard.

Il n’y a donc pas d’impossibilité budgétaire à l’embauche d’au moins 3000 agents supplémentaires, pour un coût de 150 millions d’euros par an.

De plus, il y aura obligatoirement un PLF-SS rectificatif en cours d’année, compte tenu de l’inflation, et sans doute une révision de la programmation quinquennale transmise à Bruxelles. Une Convention d’objectifs et de gestion plus cohérente peut donc rétroagir sur les choix d’ensemble.

Evaluer les conséquences économiques, sociales, sanitaires et écologiques d’un recul programmé des solidarités et de la progression de la dématérialisation

Nous demandons, avant le vote de mesures législatives engageant l’avenir, la réalisation de véritables études d’impact évaluant les conséquences économiques, sociales, sanitaires et écologiques d’un recul de la solidarité et des conséquences de la dématérialisation, comme l’exige la loi organique.

Compte-tenu des incertitudes, il devient vital d’appliquer la loi organique du 15 avril 2009, suivant les dispositions de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, aux choix en matière de politiques sociales. Son article 9 ordonne de s’interroger sur les effets des lois : « Les projets de loi font l’objet d’une étude d’impact qui expose avec précision l’évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales (on pourrait ajouter sanitaires) ainsi que les coûts et bénéfices attendus des dispositions envisagées (…) pour les personnes physiques et morales intéressées ».

Or nous constatons que le gouvernement se contente pour le PLF-SS d’une simple description des mesures envisagées. Cette cécité volontaire engage lourdement sa responsabilité, car elle est porteuse des dérives que nous avons déjà analysées, et d’autres à venir. Pour justifier leur carence, les gouvernements successifs invoquent le coût élevé des études nécessaires.

Il est possible de procéder autrement. Nous proposons de s’appuyer sur des délibérations citoyennes qui permettent d’avancer beaucoup plus vite et de mettre à jour des dimensions non abordées par le discours officiel. La Convention citoyenne pour le climat a fourni un exemple de cette approche, qui coûte beaucoup moins cher et se révèle très efficace, à condition qu’elle s’accompagne d’une volonté politique

Cela renvoie à une conception qualitative et participative de l’évaluation qui ne se réduit pas à l’accumulation de données et à l’analyse des écarts par rapport à la norme, méthode a été imposée par le new public management en s’inspirant de l’analyse financière des entreprises. La proposition comporte une dimension qualitative qui était auparavant présente dans les politiques d’évaluation, comme en témoigne, par exemple, la circulaire Jospin du 25 août 2000 définissant la mise en œuvre des politiques d’évaluation dans les politiques contractuelles: d’une démarche qualitative dans la durée conduite avec l’ensemble des acteurs, « afin de leur permettre d’apprécier les effets des actions engagées au regard des objectifs qu’ils se sont donnés ».

L’évaluation ainsi conçue peut constituer un outil de démocratie et de participation citoyenne.

L’élaboration de la Convention d’objectifs et de gestion devrait ménager une place aux allocataires, pour remettre l’humain et le droit au cœur de l’action des CAF. Cette approche est à développer dès le départ, dans la préparation des orientations, en cours de route, pour améliorer en continu les dispositifs, et in fine, pour évaluer les résultats.